Soluciones para tiempos de crisis

En un momento en que los presupuestos públicos no dan más de si, y en cambio las necesidades ciudadanas crecen de forma continuada, las políticas públicas tienen que transformarse. Necesitamos introducir en ellas grandes dosis de innovación, optimización y capacidad de sumar aportaciones privadas si queremos garantizar su sostenibilidad y eficacia. La buena noticia es que hay maneras de hacerlo, como los Social Impact Bonds o SIB (la mala noticia es que estos mecanismos todavía se utilizan poco y sólo en determinados países, normalmente anglosajones).

Cómo funciona un SIB? Se trata de una forma de colaboración entre los sectores público y privado en la cual la parte privada (que puede ser tanto una asociación sin afán de lucro como una empresa) financia y gestiona un programa piloto que después se somete a una rigurosa evaluación de impacto. Si la evaluación resulta positiva, entonces el programa se generaliza.

Blanca Lazaro, directora de Ivalua, explica así el funcionamiento: “Un organismo público se compromete a pagar una determinada cantidad a cambio de una mejora medible en los outcomes de un determinado programa. Esta expectativa de ganancia atrae inversores –públicos o privados- que aportan el capital necesario para financiar la provisión de servicios que tiene que llevar a la mejora esperada de los outcomes. Si los resultados son los esperados, el organismo público paga al inversor la cantidad convenida –normalmente el coste de implementar el programa más un porcentaje sobre el ahorro conseguido con la mejora de los outcomes-. Si el programa no logra resultados, el gobierno no hace ningún pago y el inversor no obtiene ningún regreso económico”.

Un ejemplo permitirá entenderlo mejor. En el Reino Unido, el índice de reincidencia por parte de los pequeños delincuentes durante el año siguiente a salir de prisión es de más del 60%. Ante este problema, en 2010, el Ministerio de Justicia lanzó un SIB para invertir 5 millones de libras en un programa piloto orientado a disminuir la tasa de reincidencia de ex convictos. Un grupo de 17 inversores privados (sobre todo del sector filantrópico) firmó un contrato con el gobierno que determinaba el nivel de outcomes -resultados- a obtener (el contrato también especificaba los mecanismos y métodos de evaluación que se usarán después), y aportaron los fondos necesarios para cubrir los gastos del programa en la fase piloto. El programa está actualmente en curso, gestionado por entidades del tercer sector especializadas. El programa durará 6 años y beneficiará 3000 presos que están a punto de salir de la prisión de St.Peterborough o bien han salido recientemente. Pasados los 6 años, expertos independientes evaluarán los resultados de la experiencia, y si se ha conseguido una reducción mínima del 10% de la tasa de reincidencia en los expresos beneficiarios del programa -respecto a un grupo de comparación formado por otros presos-, entonces los inversores recibirán el importe acordado con el Ministerio (un importe creciente según los resultados obtenidos, de hasta un máximo del 13% del capital invertido por año y en un periodo máximo de 8 años). Si no se ha producido aquella reducción, no recibirán nada.

Las ventajas de este sistema son, pues, evidentes: si la experiencia piloto funciona, se produce un ahorro económico significativo y una ganancia de eficacia; se estimula y premia la obtención de resultados (en vez del simple “esfuerzo”); se transfiere al privado el riesgo de financiar programas que no se sabe si funcionarán; se favorece la experimentación de nuevas soluciones (en vez de ir repitiendo las viejas recetas, a menudo poco satisfactorias); se asocia los recursos y la creatividad y conocimiento de la realidad del sector privado a la mejora de las políticas (algo importante en el contexto actual, en qué esto puede permitir asegurar la financiación de proyectos innovadores en ámbitos socialmente muy relevantes y en los cuales no se dispone de recursos públicos suficientes); y se favorece el desarrollo de unas nuevas corrientes de inversión social, que buscan combinar impacto social y retorno económico.

Proyectas tipo SIB o similares se están aplicando con éxito en programas de carácter preventivo, especialmente en los ámbitos de primera infancia, educación, transición al mundo laboral de jóvenes discapacitados o con riesgo de exclusión, reinserción de ex convictos y promoción de la autonomía de personas mayores, entre otras. Así, pues, parece que vale la pena intentarlo, verdad?

Recortes inteligentes

Dado el contexto económico en qué nos encontramos en España y en el sur de Europa en general, será inevitable que, junto a las medidas de reactivación de la actividad productiva y a las reformas estructurales imprescindibles, se continúen haciendo también ajustes en los presupuestos públicos. Pero los recortes deberán ser siempre inteligentes, si no se quiere que resulten contraproducentes. He aquí algunas de las cosas que se deberían tener en cuenta al realizarlos.

Antes que nada, las prisas no deben llevar a hacer recortes lineales (del tipo “el 10% de reducción en todas las partidas y unidades”), pese a la falsa apariencia de equidad que proporcionan. Es evidente que resulta más cómodo actuar de esta manera lineal, pero es tan poco racional (siempre hay actuaciones o servicios más prioritarios socialmente que otros) como injusto (de hecho, implica castigar a los programas que ya eran más eficientes) y peligroso (si conduce a posponer decisiones difíciles que se deberían tomar).

En segundo lugar, se debe considerar siempre si los recortes de hoy no acabarán saliendo muy caros mañana. Ahorrar en mantenimiento, por ejemplo, (o en formación, o en investigación) es una mala política, sobre todo si se hace durante demasiados años seguidos (como es nuestro caso, en qué, cuando llegue la recuperación, habrá pasado demasiado tiempo).

En definitiva, para hacer bien las cosas, se está obligado a priorizar, que quiere decir decidir qué se deja de hacer, qué se redimensiona, y qué se mantiene o incluso se incrementa. Decisiones que, en una democracia, es bueno que sean objeto de debate público y que vayan acompañadas de mucha comunicación -incluyendo la presentación de la Visión del "hacia dónde vamos"- y de un ejercicio general de transparencia. Esto no servirá para que al final se pueda contentar a todo el mundo (especialmente si se tiene claro que no se trata de repartir el sufrimiento, sino de mojarse), pero evitará la sensación de improvisación y/o de arbitrariedad. Obviamente, si se contara con evaluaciones de políticas y de programas y servicios públicos, algunas cosas se harían enseguida evidentes –qué funciona y qué no; qué es eficiente y qué es ineficiente…-, y se iría más sobre seguro. Pero frecuentemente éste no es el caso. Que al menos sirva de lección de cara al futuro: apostemos sin reservas por lsa evaluación pública desde ya, y así cuando llegue la próxima crisis fiscal nos cogerá como mínimo más preparados…

Por otro lado, la lógica indica que las decisiones serán mejores si toman en cuenta lo que los empleados públicos pueden aportar desde su conocimiento de la realidad. Es más, éste debe ser necesariamente un trabajo de equipo: trabajadores públicos, proveedores privados, usuarios de los diferentes programas y ciudadanos en general deberían ser invitados a proponer maneras de hacer lo mismo con menos (algunas de las cuales probablemente resultarían menos traumáticas que determinadas medidas que se han puesto en práctica). Igualmente, todos estos procesos de reflexión, estudio y participación deberían reforzarse con técnicas de creatividad, pensamiento sistémico, innovación, benchmarking y toma de decisiones -garantía todas ellas de más iluminación y acierto.

En realidad, convendría someter (pero no sólo ahora a consecuencia de la crisis, sino siempre y de forma continuada) a escrutinio y repensamiento toda la operativa administrativa, instalándonos en una mentalidad de mejora continúa que nos impulsara a hacer desde mejoras puntuales constantes de eficiencia hasta reestructuraciones estructurales generales periódicas bajo el prisma de la reingeniería de procesos, cambiando las maneras de hacer, eliminando actividades innecesarias, reduciendo el uso del papel, automatizando procesos, acortando tiempos y previniendo errores, etc. Cierto que esto demanda tiempo y paciencia; razón de más, pues, para no demorarlo ni un minuto más.

Aprovechemos para comentar que las grandes operaciones de reingeniería (que pueden ser fuente de ahorros importantes) suelen requerir hacer inversiones iniciales, a veces notables: en tecnología, por ejemplo, o en formación, sin olvidar que la misma implantación siempre tiene un coste. Pero es que querer recoger frutos sin antes haber sembrado no es realista. Y pretender ahorrarse estos gastos puede conllevar no sólo no lograr ningún ahorro, sino también acabar con un servicio público peor que el que se tenía hasta el momento.


Llegados a aquí, abordemos el tema de los despidos de personal, un clásico en el repertorio de herramientas optimizadoras, y de relativa fácil aplicación en administraciones llenas de interinos y trabajadores temporales. No hay duda de que existen unidades administrativas sobredimensionadas y otras faltas de efectivos (capítulo aparte constituyen las que tienen rendimientos manifiestamente mejorables, necesitadas de fijación de objetivos, medida de resultados y establecimiento de incentivos –positivos y negativos-). Dejando de lado que lo primero que siempre nos debemos preguntar cuando nos planteamos por la dimensión idónea de personal es “para hacer qué?” y que el debate de fondo es sobre la priorización de las políticas y programas, la cuestión que queremos poner ahora sobre la mesa son las consecuencias no deseadas que puede tener la estrategia de los despidos. Una de ellas puede ser la incapacidad resultante de la unidad administrativa para cumplir debidamente con su tarea, por insuficiencia de personal; haría falta entonces escoger: dejamos de prestar el servicio, o reducimos su alcance y ambición, o lo mantenemos y buscamos otras fórmulas de ahorro. Justo es decir que el déficit de personal puede ser cuantitativo o cualitativo: los condicionantes que rodean los despidos a veces provocan que se marche la gente que tienen las competencies adecuadas y que se queden aquellos que no necesitamos. En cualquier caso, una alternativa a prescindir de profesionales puede ser la recolocación de trabajadores, que puede ayudar a incrementar le eficiencia global de la organización… si previamente hemos capacitado a los operarios recolocados para hacerse cargo de las nuevas tareas que asumen.

Tampoco se ha de ignorar que los despidos suelen comportar un aumento de la desmoralización de los profesionales que se quedan en la organización (similar a la de los trabajadores del sector privado que se encuentran en situaciones equivalentes). En todo caso, si se ha actuado de acuerdo con los consejos anteriores (comunicación, participación, estudio…), la situación no será tan mala desde este punto de vista como cuando aquellos se han ignorado. Pero de todas formas, el proceso necesita ser gestionado y enmarcado en una política de recursos humanos digna de este nombre.


Cambiando de tercio nuevamente, toca ahora advertir de los peligros de intentar ahorrar optando alegramente por la exernalización de la provisión de los servicios. Externalizar la gestión (que no tiene nada a ver con privatizar: sólo un ignorante o un demagogo pueden confundir una cosa con la otra) es una herramienta de doble filo. Tanto puede ser la respuesta a los problemas de ineficiencia y falta de flexibilidad y calidad demasiado comunes en el sector público, como una vía perfecta….. para encarecer y empeorar el servicio. ¿Cuándo, pues, conviene externalizar y cuándo no? Es imposible de decirlo en abstracto: hace falta estudiar a fondo cada caso antes de llegar a una conclusión... Y esto es precisamente lo que no se suele hacer. Y no sólo se tendrán que considerar los aspectos económicos de la operación: también se deberá tomar en consideración otros bienes públicos en juego. Por ejemplo, las capacidades de control de la externalización, o los peligros de descapitalización intelectual y de dependencia de terceros que pueden ir asociados a la misma.

Antes de finalizar, comentemos otras fórmulas de ahorro que se suelen utilizar. Tenemos, por ejemplo, la coproducción de servicios con el propio usuario –algo que para el ciudadano puede resultar interesante a pesar de la carga que pasa a asumir: piénsese, por ejemplo, en la comodidad y flexibilidad que proporciona la e-administración-. Adelante con la coproducción, pues. Tenemos también las consolidaciones o centralización de elementos, a base de fusionar organismos, funciones, programas y/o instalaciones y recursos. El ahorro que puede conseguirse por esta vía y el subsiguiente aumento de escala puede ser importante, pero también puede comportar un empeoramiento del servicio (aunque, con una buena gestión, incluso es capaz de mejorarlo: por ejemplo, en la atención al ciudadano). La clave está en acompañar estas actuaciones con la necesaria reingeniería de procesos. Igualmente, hace falta saber tener paciencia, porque algunos ahorros sólo se harán evidentes al cabo de un cierto tiempo.


Dicho todo esto, acabemos con dos consideraciones adicionales. Primera: rotundamente sí, hay margen para ahorrar más de lo que se ha hecho hasta el momento. Algunas administraciones todavía no se han empleado a fondo, y se tiende a olvidar que si el sector público no hace los deberes, son los ciudadanos quienes acaban obligados a recortar, a la vez que si no se hacen a tiempo, serán nuestros hijos quienes pagarán el coste de los excesos de ayer y de la pasividad de hoy. Pero hay una segunda reflexión: la urgencia no puede ser excusa para no hacer las cosas bien hechas y prescindir del estudio de la realidad, la planificación y preparación del terreno, y la gestión del proceso al ritmo oportuno. De entrada porque sabido es que la prisa es mala consejera; y después porque, si se hace bien, tendremos que recortar menos. Y hacerlo bien requiere tener en cuenta igualmente las conexiones e interdependencias que existen entre los diferentes factores, y las condiciones que se deben dar para que las medidas de ahorro tengan éxito.

A partir de aquí se trata de escoger las estrategias más adecuadas para cada caso (a tal efecto, conviene dejar libertad a cada organización para decidir qué herramientas utiliza y para operar sin tantos corsés de normas y constricciones, exigiendo a la vez, claro está, resultados), y combinar liderazgo político, expertise gerencial y compromiso profesional en su puesta en práctica. Sin olvidar que, obrando así, los recortes pueden ser auténticas oportunidades de reforma y de introducción en lo público de cambios necesarios -con crisis o sin ella-, en lugar de simples medicinas amargas.


Una recomendación final: establézcase en cada Administración un Comisionado general para la Optimización de la Gestión, dótesele de suficientes poderes, recursos y autonomía, y acompáñesele de una estructura de expertos capaces de apoyar a las actuaciones de ahorro que se hagan desde las diferentes áreas y unidades. Y, puestos a pedir, tómese nota de lo que se va haciendo y de los resultados que se obtienen de ello, a fin de que puedan acabar destilándose un conjunto de nuevos aprendizajes que sirvan para gestionar mejor tanto la presente como las futuras crisis.

Las lecciones -potenciales- de la crisis

HECHO 1: Según los especialistas en historia económica moderna, cada 10-15 años (en promedio) sufrimos una crisis. El modelo capitalista vigente comporta la existencia de ciclos económicos cuyo inicio y final no se pueden predecir con antelación, pero que sabemos que se irán repitiendo en el futuro, tal como ha sucedido en el pasado. Así, pues, es seguro que la presente crisis pasará, que será seguida por una etapa de crecimiento más o menos importante, y que -más tarde o más temprano- llegará otra recesión.

(Nota al margen: Debe hacerse notar que la versión imperante del capitalismo no es la única -ni la mejor- posible. Por ejemplo, los planteamientos de los economistas de la escuela austriaca -coficiente de caja del 100%, patrón oro o equivalente...- probablemente nos ahorrarían padecer el Dragon Khan sin fin de producción y consumo a que estamos acostumbrados, aunque a un precio alto: la renuncia a índices de crecimiento anual elevados. Aunque, a efectos de sostenibilidad del planeta, esto podría ser incluso beneficioso).

HECHO2: Sabemos que en épocas de crisis se disparan las necesidades sociales que deben atenderse desde los poderes públicos, y sabemos que, en coyunturas de dificultades económicas, los ingresos de las administraciones disminuyen notablemente. En otras palabras: en el momento en que el sector público necesita más dinero, su caja está más vacía que nunca.

HECHO 3: El problema anterior no tiene fácil solución. Subir los impuestos en tiempos de crisis no es una buena ídea: este tipo de medida resulta impopular políticamente y contraproducente económicamente (puesto que reduce las posibilidades de consumo de los ciudadanos –prerequisito de la estimulación de la producción- y los fondos que las empresas precisan para su funcionamiento ordinario y para invertir). Por otro lado, el endeudamiento no es una mejor alternativa: por de pronto, a menudo las instituciones publicas ya han agotado su margen de endeudamiento y, además, en tiempo de crisis esta vía de financiación es cara y de difícil acceso (los bancos cierran el grifo), a la vez que no puede olvidarse que el capital y sus intereses tendrán que devolverse el día de mañana.

PROPUESTA: Así las cosas, si no pueden subirse los impuestos ni acudir al crédito, ¿tenemos que concluir que la única solución es la optimización de la gestión -para liberar recursos- y la priorización -dejar de hacer cosas-? No necesariamente. Optimizar y priorizar son ejercicios saludables, que con crisis o sin ella tendrían que practicarse periódicamente. Pero podríamos inventar mecanismos anticíclicos que nos ayudaran a atravesar los momentos de dificultades presupuestarias. Uno de ellos sería el ahorro en tiempos de bonanza. Se trataría de ahorrar cuando la economía goza de buena salud y los ingresos públicos se incrementan. Pongamos que, en una fase de crecimiento, las administraciones públicas destinaran a un “fondo de reserva social” un 3% o un 5% de sus ingresos corrientes, cada año. Este capital y sus intereses (seria cuestión de invertirlo con prudencia para hacerlo trabajar mientras no tuviera que utilizarse) se usaría para reforzar las políticas sociales (y, si se quiere, también las de dinamización económica) cuando llegaran los años negros.

Por supuesto que debería diseñarse cuidadosamente los detalles de este mecanismo, blindándolo y haciéndolo a prueba de oportunistas. En primer lugar, debería ser obligatorio para las instituciones públicas, porque la lógica de la política es actuar a corto plazo, y las futuras crisis no forman parte de las prioridades de los electos (los cuales, al contrario, procurarán sacar el máximo provecho de los años “buenos” y gastar todo lo disponible). En segundo lugar, tendría que establecerse qué se entiende por ‘periodo de crisis’ (a tal efecto, podría servir la definición oficial de recesión: dos/tres trimestres seguidos de decrecimiento del PIB) y desde cuándo sería imperativo empezar a ahorrar (podría dejarse al margen los primeros meses de recuperación). También se tendría que delimitar claramente a qué se pueden aplicar y a qué no los recursos acumulados, no fuera el caso que sirvieran para mantener la 'grasa’ acumulada durante la fase de excesos.

En todo caso, eso ya llegaría. Hoy por hoy, lo importante es decidir si queremos sacar alguna lección de la crisis actual y de las que la han precedido, o si insistimos en tropezar una y otra vez con la misma piedra. Y esto vale también para los ciudadanos a nivel particular.

(Nota final: Un mecanismo del estilo del que proponemos ya existe en el sistema de pensiones español. Aunque, por desgracia, teniendo los problemas del sistema de pensiones un carácter estructural y una magnitud potencial enorme, no debe esperarse mucho de este ‘fondo de reserva’ de la Seguridad Social -que en el mejor de los casos permitiría capear la situación unos pocos meses-. En cambio, tratándose de crisis económicas coyunturales, el “fondo de reserva social” que sugeríamos podría resultar un activo relevante).

LA CRISIS COMO OPORTUNIDAD

Durante los últimos 30 años, las Administraciones Públicas españolas han hecho un gran esfuerzo para, a pesar de la limitación de recursos que han padecido, proporcionar a los ciudadanos un nivel adecuado de servicios públicos. El desarrollo del Estado del Bienestar que se ha derivado de ello a la vista está.

Más recientemente, el énfasis se ha puesto en la calidad y la accesibilidad de dichos servicios: se trataba de satisfacer las expectativas de la gente, cada día más exigente y con más demandas. Y en eso estamos todavía. Tal vez lejos del servicio a medida e impecable que caracteriza otras -¡no muchas!- Administraciones de países desarrollados, pero sin duda más lejos aun de la prepotencia, el “chapuzismo” y el favoritismo de antaño.

En cambio, la eficiencia no ha sido -en general- un motivo de preocupación prioritaria para los decisores y gestores públicos. Hasta hoy. Actualmente, la crisis económica y su impacto sobre las finanzas públicas obligan a hacer un esfuerzo notable y apresurado de optimización y ahorro. Hay mucho campo por correr: no es infrecuente encontrarse con instituciones públicas con niveles de ineficiencia del 10% al 30%. No faltarán, pues, las oportunidades de racionalización. Lo cual no significa que las decisiones a tomar no sean complejas y, a menudo, impopulares.

De hecho, las herramientas y palancas con que pueden contar los gestores públicos son numerosas: desde la contabilidad analítica hasta la centralización de compras; desde los círculos de eficiencia y los programas de sugerencias de ahorro hasta los cuadros de mando; desde la eficaz gestión de los concursos y las concesiones públicas hasta la optimización de los recursos humanos... pasando por la externalización de servicios, la subasta electrónica, la priorización estratégica, etc. Así las cosas, quien no se pone manos a la obra, es porque no quiere.

Con todo, sería una lástima que todos estos ejercicios de autochequeo y contricción solamente consistieran en recortar gastos y reducir el despilfarro, o se limitaran al periodo de recesión. Los proyectos de mejora de la gestión -también de la gestión económica- deberían tener un lugar permanente en las agendas públicas. Deberíamos comprometernos solemnemente a dar continuidad en el futuro a los buenos hábitos que hoy -a la fuerza- vamos adoptando. De esta forma, tal vez las cuitas y dificultades actuales habrán valido la pena. En este sentido, decididamente, la presente crisis es una gran oportunidad.

Antoni Biarnés

Director del Instituto Agora