Recortes salariales y equidad

Las drásticas medidas que ha propuesto el presidente Zapatero para intentar salir de la crisis pueden ser cuestionadas desde muchos puntos de vista. Se puede discutir, por ejemplo, si son adecuadas o contraproducentes; si son suficientes o no; si llegan demasiado tarde o si, en algún caso, sería mejor esperar; etc, etc. Éste es un debate pertinente y necesario, y todo el mundo está ya opinando.

En cambio, bien pocas voces hemos escuchado refiriéndose al aspecto que trataremos en este post, en torno a una faceta de una de aquellas medidas: en concreto, la decisión de recortar los salarios de los funcionarios públicos, y de hacerlo de forma asimétrica. Sobre esta medida, además de las anteriores preguntas, uno podría plantearse de entrada si es justo y equitativo apretar las tuercas al personal de las administraciones. Ciertamente, no se puede responder esta cuestión sin tener en cuenta el régimen especial que preside la función pública. Desde el punto de vista del interés colectivo, algunos rasgos de este régimen, como el blindaje (inmortalidad) laboral, presentan al menos tantos inconvenientes como ventajas, y combinados con la dejación de funciones de los directivos y electos públicos (que casi siempre renuncian a pedir responsabilidades cuando habría que hacerlo), resultan letales -por aquello de que "si lo haces bien, no pasa nada; si lo haces mal, tampoco", un principio claramente desmotivador.

En todo caso, mientras el estatus quo sea así de favorable a buena parte del personal público (¿o es que el trabajo de por vida no es un beneficio extraordinario en el mundo del siglo XXI?), es lógico que, en nombre de la solidaridad nacional, también puedan arbitrarse peajes extraordinarios como un recorte de sueldo cuando la economía lo requiera. Otra cosa es como aplicar este recorte. Parece que Zapatero y Montilla quieren que el recorte no sea lineal, sino creciente: menor o inexistente para los niveles inferiores de la administración, y mayor para los grupos con salarios más elevados. Pues bien, eso sí que puede resultar altamente inequitativo. Es sabido que, en comparación con sus equivalentes del sector privado, las remuneraciones y contraprestaciones de los puestos de trabajo públicos son más favorables en los escalones inferiores de las administraciones, y más desfavorables en los niveles superiores. Si se'modulan' los recortes salariales de la forma que se está considerando -con el cariz pretendidamente "progresivo" que antes mencionábamos-, los funcionarios más cualificados y/o con roles de mando quedarán todavía más perjudicados. Después no nos quejemos si los mejores profesionales no tienen ningún interés en ingresar en la función pública, o si se marchan de ella. Si el servicio público acaba reclamando sacrificios heroicos, ¿quién querra enrolarse? Seguramente, sólo héroes ... y quien busque aprovecharse o no tenga mejores alternativas.

El diseño de un nuevo Gobierno

A finales de año -si no hay sorpresas- Cataluña celebrará elecccions autonómicas, que darán paso a un nuevo ejecutivo. Habrá, pues, la necesidad y la oportunidad de pensar una nueva configuración de este Gobierno, que solucione algunos de los problemas que tradicionalmente ha sufrido el ejecutivo catalán. Examinemos, pues, cuatro principios que sería bueno que presidieran la nueva etapa, y que en realidad son aplicables a cualquier otro nivel político.

En primer lugar, el futuro Gobierno de la Generalitat debería ser más pequeño. El excesivo número de consejerías es fuente de ineficiencia y de descoordinación. Idealmente, siete u ocho Departamentos tendrían que ser suficientes para atender todas las responsabilidades adquiridas, permitiendo así una sana integración funcional y orgánica.

En segundo lugar, es imprescindible un paso adelante claro en la capacidad de trabajo transversal política y operativa de la administración de la Generalitat, que siempre ha sido deficitaria en términos de cooperación interna y de enfoque interdepartamental. Para cambiar la dinámica de taifas habitual, sería oportuno que el futuro Gobierno catalán se organizara sobre la base de tres o cuatro macro-áreas políticas, con superconsejeros al frente de cada una de ellas. Ello sería especialmente aconsejable si finalmente el tamaño del Gobierno no resultara ser tan limitado como sería bueno que fuera.

Las macro-áreas en cuestión tendrían que corresponderse con las grandes finalidades que tiene que perseguir todo Gobierno: ayudar a la creación de riqueza y de empleo, desde la sostenibilidad; contibuir a la consecución de altos niveles de bienestar y de cohesión social; y fortalecer la identidad y el autogobierno. Habría todavía una cuarta área a contemplar, de carácter instrumental y horizontal: la que se ocuparía de la gestión y mejora del sector público como tal, como herramienta que produce los outcomes -bienes, servicios, regulaciones ... - que contribuyen a aquellos outcomes -impactos- buscados.

Por otra parte, dado que la realidad no conoce de fronteras sectoriales y que todo está interrelacionado, todavía sería preciso que las políticas se definieran de verdad a nivel del Gobierno en su conjunto y que se monitorizaran desde una potente Oficina del Presidente. La condición previa, claro está, es que se tome el hábito de trabajar por políticas y que éstas se expliciten, se gestionen y se evalúen. Y la condición posterior (no menos trascendente) es que las políticas establecidas se sigan y que exista un alineamiento gubernamental a su alrededor. Puestos a pedir, añadimos además la exigencia de que se trate de políticas sustantivas, y no "mínimos comunes denominadores" surgidos de juegos de equilibrios que no llevan a ninguna parte.

Finalmente, el próximo Gobierno catalán debería de ser de alto nivel y estar formado por los mejores. Las personas cuentan, y mucho; son ellas quienes 'hacen la diferencia'. El mejor diseño sirve de poco si al lado no tiene asociado un excelente cuadro de nombres.

Y bien, se evidente que al pensar un Gobierno hay muchos otros factores que pesan, tanto de tipo político como personal. Pero sería deseable que los árboles no nos hicieran perder de vista el bosque, y que los criterios de eficacia que se han enumerado no se olvidaran, tampoco.

¿Para cuándo, la evaluación de políticas públicas?

En la acción pública, la creación del máximo valor posible para los ciudadanos pasa por la persecución de las grandes "E"s (eficacia, eficiencia, economía, efectividad, equidad ...), y eso requiere trabajar en base a políticas públicas, con sus correspondientes programas y actuaciones.

Convendría, pues, que fuera imperativo para los gobiernos definir y explicitar sus políticas, así como tendría que facilitarse e incluso hacer obligatorio su posterior evaluación (preferiblemente a cargo de profesionales independientes). Con la evaluación (en sus diversas modalidades: de necesidades sociales, de diseño, de implementación, de resultados, etc), conoceríamos qué se puede esperar de un programa cuando se está concibiendo, cuál es el impacto real que está teniendo una determinada política en vigor, con qué coste, a a quién está beneficiando realmente, qué problemas de puesta en práctica surgen ... informaciones todas ellas imprescindibles para evitar que se malgaste el dinero de todos, maximizar beneficios, comparar rendimientos, aprender de la experiencia y mejorar....

Desgraciadamente, sin embargo, hay diferentes obstáculos que impiden que la evaluación de políticas y programas adquiera la importancia que debería tener. En primer lugar, constatamos que saber qué están dando de sí sus políticas no es el único interés que tienen los responsables de nuestras administraciones (a veces parece que sea más importante hacer ver que se está haciendo alguna cosa, que no que aquello que se está haciendo sirva para nada: vease, si no, el festival de medidas débiles o directamente inútiles, cuando no contraproducentes, que se están improvisando 'contra la crisis'). De todas formas, nadie debería tener ningún problema en conseguir afinar más el instrumental metodológico público y en perfeccionar sus actuaciones: al fin y al cabo, eso acabará revirtiendo en beneficio de aquéllos que son responsables de ellas.

El segundo problema es que políticos y gestores tienen a veces miedo a aparecer retratados negativamente en las evaluaciones. Ciertamente, muchas de las políticas que se están aplicando -en el bienentendido que algunas de ellas ni siquiera son dignas de este nombre, porque se limitan a ser un sumatorio aleatorio de acciones y servicios- son manifiestamente mejorables. Pero el derecho a la transparencia del ciudadano tiene que prevalecer sobre la comodidad administrativa, y una vez más la transparencia acabará siendo motor de cambio y de progreso para el mundo público.

Por último, en nuestros países la evaluación de políticas todavía carece de tradición y de suficiente reconocimiento. Afortunadamente, sin embargo, el interés por ella va creciendo, y no le faltan ni las metodologías de trabajo adecuadas ni las instituciones y los profesionales -tanto en el seno de la propia administración como en las consultorías del sector privado- capaces de impulsarla. Es cuestión de tiempo, por lo tanto, que se generalice y dé frutos, y entonces ya no habrá marcha atrás posible.

La gran oportunidad de la coproducción de servicios públicos

En momentos difíciles como los actuales, la administración pública pone cada vez más expectativas en los beneficios que puede brindar la coproducción de servicios por parte de sus usuarios. Pero lo cierto es que, poco o mucho, de ' coproducciones' (es decir, de contribuciones de los ciudadanos a los servicios públicos, sea en el momento de su prestación o en el de su diseño, y con independencia de la naturaleza de la aportación del privado -tiempo, esfuerzo, conocimiento, productos, recursos económicos ... -) ha habido siempre. Se coproduce cuando el vecino separa la basura en casa o tira un papel en la papelera de la calle, cuando una AMPA organiza una actividad extraescolar, o cuando un padre inscribe a su hijo en unas colonias a través de Internet. Aun así, esta manera de hacer todavía es más la excepción que la regla.

Las ventajas de la coproducción de servicios pueden ser muchas y relevantes. En primer lugar, está la posibilidad de reducir costes, en la medida en que el destinatario de la actuación pública ya aporta recursos o nos permite ahorrar (un ahorro, sin embargo, que tendría que servir para extender o completar el servicio más allá de lo que de lo contrario sería posible, o para reducir los impuestos que se aplican al servicio).

En segundo lugar, la coproducción puede conducir a un mayor nivel de satisfacción del usuario, si permite ajustar el servicio a cada ciudadano (por ejemplo, dejándolo escoger cuándo, dónde y cómo interactúa con la administración, o permitiéndole escoger el protagonismo que quiere tener en el servicio -por ex. ser él quien cuide de un familiar dependiente-). En cambio, la coproducción puede suponer una carga extra para el particular si es fruto de la ineficacia o dejadez pública: sería el caso de las situaciones en que se hace hacer de 'mensajero' al ciudadano para llevar de una administración a otra un papel -por ex. un certificado- que el sector público ya tiene y que tendría que compartir entre sus integrantes. Todavía más: la coproducción sería del todo inadmisible cuando fuera obligada a causa de la dejación de responsabilidades de los gobernantes (como cuando el aumento de la inseguridad ciudadana lleva a la ciudadanía a autoorganizarse y constituir patrullas de vigilancia).

Finalmente, la coproducción llega a ser a veces requisito de eficacia del servicio público: pensemos en un paciente que no se toma (o no lo hace bien) la medicina que el médico le prescribe; no podrá en absoluto curarse.

Es evidente, sin embargo, que, al lado de los beneficios, la coproducción también comporta riesgos y potenciales inconvenientes. Así, alguien dirá: si el ciudadano ya ha pagado sus impuestos, la Administración tiene que prestarle el servicio ella misma (olvidando que los ciudadanos pueden ser los primeros interesados en tener un papel activo, y que los impuestos se pueden rebajar). Otros objetarán: los servicios los tienen que prestar los profesionales (pero el caso es que a veces los particulares son más expertos y más comprometidos que los propios profesionales). Todavía habrá quien advierta: los ciudadanos no quieren tener que hacérselo ellos mismos (una generalización injusta, porque hay todo tipo de ciudadanos, y porque de hecho todo el mundo ya está acostumbrado al autoservicio cuando acuden a un supermercado o a una gasolinera).

En todo caso, nosotros creemos que las ventajas son muy superiores a los inconvenientes, y sugeriríamos en consecuencia que se apostara decididamente por la coproducción, tanto sobre bases voluntarias (entonces con el uso de incentivos que la promuevan y compensen) como sobre bases de obligatoriedad. Eso sí, habría que actuar selectivamente (escogiendo los servicios más apropiados a este efecto), capacitar a los ciudadanos para desarrollar el papel que se espera de ellos, y formar a los funcionarios públicos para el cambio de rol que experimentan en situaciones de coproducción.

Los activos del Sector Público

Podría parecer que este blog es voacionalmente beligerante contra el Sector Público. Nada más lejos de la realidad. Lo que sí pretende es ser muy crítico ante el mal Sector Público, el del mal gobierno y la peor administración. Pero, por lo demás, no nos es en absoluto difícil cantar las alabanzas de aquello que funciona. Porque, por mucho que haya a mejorar en nuestro sector público (!y hay mucho por mejorar!), también contamos con grandes activos en su seno, y es de justicia y conveniente reconocerlos: son el ejemplo a extender.

Sobre todo, nuestras administraciones están llenas de gestores vocacionales y eficaces. Son aquellos que, no sólo se incorporaron al ámbito público con niveles notables de formación y de ganas, sino que han hecho la elección -porque una elección es- de mantener a lo largo de los años la ilusión, el espíritu de servicio y el compromiso con la mejora profesional continuada. Eso, a pesar de las mismas 'circunstancias' de entorno que han servido de coartada a otros para lanzar la toalla.

Por otra parte, disponemos también de instituciones de prestigio, innovadoras y capaces de un alto rendimiento, que son referentes más allá de nuestro país. En realidad, sin embargo, si nos fijamos bien, eso nos lleva de nuevo al elemento personal, porque aquello que hace excelentes a estas instituciones no es tanto los recursos que poseen o su trayectoria histórica, sino la calidad de los profesionales que las forman.

En otro orden de cosas, debe hacerse el elogio de muchos políticos, profesionales o no, que cada día están al pié del cañón a pesar de -en muchos casos- la escasa paga que reciben, tanto en términos monetarios como afectivos, y a pesar del desgaste de estar sometido las 24 horas del día a un escrutinio que no sabe de privacidades, unas criticas punzantes -a veces del todo injustas- y unas perspectivas de futuro llenas de interrogantes: en efecto, la condición de electo o de cargo político o de confianza es temporal por definición, y el retorno a la actividad privada el día después está mal resuelto y es duro (en muchos casos, uno ya es obsoleto para reanudar la profesión que había ejercido).

Todo eso -estas realidades tan positivas- es tan cierto como el enorme pasivo que hay en la otra cara de la moneda pública: funcionarios mediocres o 'presentistas', políticos aprovechados, organizaciones deficientes, sistemas institucionales obsoletos... personas y actuaciones de personas, en definitiva, que no están a la altura del reto y de la misión.

Queda claro, pues, que la suerte del sector público dependerá de las personas que lo encarnan, y es también evidente que, ni por genética ni por condiciones de entorno, estas personas están condenadas a convertirse en la peor caricatura del servidor público. Su perfil competencial (conocimientos, habilidades y actitudes) es lo que determinará el futuro de nuestras instituciones públicas más que cualquier otro factor.

¿Importa la calidad de los Liderazgos Públicos? Dos ejemplos clarificadores

¿Hasta qué punto las personas "hacen la diferencia"? Teniendo en cuenta que las organizaciones son, en primera y última instancia, personas, parece claro que la calidad de los individuos que las forman acaba siendo determinante, especialmente con respecto a sus dirigentes. Eso no quita importancia al resto de elementos que configuran las instituciones, pero sí que nos recuerda que, en lugar de rendirnos a "las circunstancias", las comunidades haríamos mejor considerándolas simplemente un punto de partida hacia nuestros objetivos y poniéndonos a perseguirlos con eficacia.

En todo caso, el rápido y exitoso proceso de desarrollo de la China es un buen ejemplo de cómo la calidad de los liderazgos cuenta. La evolución que ha seguido el gigante asiático no se explica si no se tiene presente el papel jugado por la clase política china, repleta de ingenieros en su cúpula. Eugenio Bregolat, en su libro "La segunda revolución china", sostiene que una de las razones decisivas que explican que el resultado de las reformas promovidas haya estado diametralmente opuesto en la China y en Rusia es la calidad de los liderazgos respectivos. Argumenta Bregolat que un líder tiene que tener una comprensión correcta de la realidad que quiere transformar, una visión clara de aquello que quiere conseguir, y acierto en las estrategias y tácticas que conducen del punto de partida en el de llegada. Pues bien, en todas estas dimensiones, los nuevos mandarines chinos de los últimos 30 años (Deng Xiaping,Jiang Zemin, Zhu Rongji ...) contrastan positivamente con los jerarcas que intentaron reflotar primero la URSS y después Rusia (Gorbochov y Ieltsin). La tarea que tanto los unos como los otros tenían entre manos era inmensa, y las dificultades a sobrepasar resultaban extraordinarias, pero los primeros se salieron con la suya, mientras que los segundos fracasaron estrepitosamente.

Deng y sus sucesores tenían claro los cambios que tenían que hacer: diseñaron un plan maestro que planteaba cuatro modernizaciones (de la agricultura, la industria, la ciencia y la tecnología, y la defensa) y la conversión de la economía planificada en una economía de mercado. Deng también supo como gestionar estos cambios, consiguiendo en cada momento los consensos necesarios a favor de las reformas en el seno de la élite comunista, haciendo las cosas en el orden adecuado (empezando por la agricultura, cosa que benefició a la mayoría de la población y proporcionó así el apoyo popular imprescindible para continuar adelante), y controlando los 'tempos' de las transformaciones con un enfoque gradualista. En cambio, los dirigentes rusos se equivocaron tanto en la estrategia como en la implementación de ésta. Los resultados están a la vista: mientras que el PIB de la China ha crecido a una velocidad increíble (cuadruplicando el PIB en 20 años) y el país ha sacado de la pobreza a centenares de millones de personas y ha emergido como nueva potencia mundial, la URSS se disolvió y Rusia se hundió económicamente (en 10 años, su PIB llegó a reducirse a un tercio de lo que había sido).

Naturalmente, los líderes chinos citados no eran infalibles y también cometieron errores, aparte de que sus éxitos no los absuelven del juicio moral que merece el carácter totalitario del régimen que han mantenido (basado en cuatro principios: vía socialista, dictadura del proletariado, liderazgo del Partido Comunista, y pensamiento de Marx-Lenin-Mao Zegond) o hechos tan lamentables como los de Tiananmen de 1989. Habrá quien conceda que sólo desde el autoritarismo es posible hacer evolucionar ordenadamente a una sociedad tan grande y compleja como la china, pero el ejemplo de la India invalida esta interpretación.

Pero volviendo al tema de este post, lo que es seguro es que, para una ciudad o país, disponer de líderes de calidad (políticos, sociales, económicos, organizativos ...) es fundamental. Por eso tenemos que reclamar y hacer posible que al frente de nuestras administraciones y gobiernos hayan los mejores.

10 Líneas de Trabajo e Ideas-Fuerza para la Nueva Administración

A la vista de los diferentes 'pecados' que hemos empezado a identificar en los gobiernos y administraciones contemporáneas, podemos preguntarnos qué tendría que caracterizar al sistema público del futuro inmediato, a fin de superar aquellas carencias y desviaciones. He aquí 10 posibles líneas de cambio y principios inspiradores:

. Vigencia de la POLÍTICA: El gobierno de un país no puede ser una simple gestoría asexuada que se limita a 'ir tirando', ni la administración pública puede erigirse en contrapoder de la dirección que marca la sociedad. Por eso, hace falta un alineamiento del gobierno y de la administración con un programa político coherente, ambicioso y reformista al servicio de un modelo de país.

. DESPUBLIFICACIÓN de la sociedad: El mundo público ha de renunciar a un intervencionismo paternalista que mata la creatividad y la vitalidad de la gente. Conviene, pues, revisar las fronteras de lo público, devolver el protagonismo a la sociedad, reconocer el derecho a escoger del ciudadano, fomentar los partenariados público-privados, proceder a una purga normativa y repensar, en definitiva, el rol de la administración.

. MERITOCRACIA: El camino productivo es la apuesta por los mejores, tanto en el seno del gobierno como de la administración, anteponiendo las capacidades y los compromisos con la misión a las fidelidades de carnet o a la simple veterania.

. Implementación de un sistema de CARRERAS profesionales para los empleados publicos (ligado a la gestión por competencias, la dirección por objetivos, la retribución variable...)

. ADELGAZAMIENTO del sector público: actuación sobre el diseño institucional para la reducción -por razones de ahorro, de simplificación y de integración- de consejerías, de direcciones generales, de cargos de confianza, de niveles de gobierno, de unidades administrativas ...

. Impulso a la EXTERNALITZACIÓN de servicios (a la vez que mejora de la gestión de aquello externalizado: hay que aprender a gestionar a través de terceros)

. Generalización de la EVALUACIÓN (de servicios, de políticas, del rendimiento...)

. Construcción del E-GOBIERNO y de una Administración Digitalizada e Inteligente

. Interiorización e Integración de las metodologías de MEJORA y cambio organizativo (calidad, sostenibilidad, participación, seguridad, nueva cultura, desburocratización ...)

. Configuración de una Administración basada en VALORES: Singularización de la nueva administración en base a un conjunto de valores fuertes y distintivos: Honestidad (más allá de la legalidad), Vocación de servicio, Transparencia, Lealtad institucional, Cooperación, Austeridad ...